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任泽平:尽快确立城市群都市圈的规划战略

  第四,完善能源消费双控制度。能源消费总量和强度双控制度对节约能源资源、打好污染防治攻坚战发挥了积极作用。但是,目前有10多个省份提出难以完成“十三五”能耗总量指标。这个问题要认真研究,既要尽力而为,又要实事求是。对于能耗强度达标而发展较快的地区,能源消费总量控制要有适当弹性。

  长期以来,我们根据全球人口流动的基本趋势和规律,倡导改变过去“控制大城市人口、积极发展中小城市和小城镇、区域均衡发展”的小城镇模式思路,建言献策确立城市群都市圈的城市规划和区域规划战略。

  四、改变区域规划的主导思想:尽快确立中国城市群都市圈的城市化模式。

  本文为任泽平博士2019年2月在中国发展高层论坛热点前瞻论坛上的发言。

  尽快确立城市群都市圈的规划战略

  尽快确立城市群都市圈的规划战略

  文 恒大研究院任泽平 熊柴 闫凯等

  尽快确立城市群都市圈的规划战略

  尽快确立城市群都市圈的规划战略

  建议:

  当前我国区域经济发展出现一些新情况新问题,要研究在国内外发展环境变化中,现有区域政策哪些要坚持、哪些应调整。要面向第二个百年目标,作些战略性考虑。

  长期以来,在“控制大城市人口、积极发展中小城市和小城镇、区域均衡发展”的城镇化思路指导下,人口向大都市圈集聚,但土地供给向三四线城市倾斜,人口城镇化与土地城镇化明显背离。由此形成了人地分离、土地供需错配,这是一线和部分热点二线城市房价过高、三四线库存过高的根源。

  熊柴,恒大研究院院长助理、首席城市研究员。清华大学经济学博士,中国社科院人口与劳动经济研究所博士后,副研究员职称。长期从事宏观地产、区域和城市发展、人口、土地研究。曾任方正证券宏观分析师,团队获新财富最佳分析师第三名。在主流报刊《经济日报》、《经济学动态》、《中国金融》等发表文章近30篇,合著《房地产周期》(人民出版社)。曾参与起草重要文件,多次参与撰写高层内参并获中央领导批示。主持一项国家社会科学基金,曾获国家发改委十三五问计求策活动一等奖等省部级奖励。

  任泽平,恒大集团首席经济学家(副总裁级)、研究院院长。兼任首都金融智库专家,全国工商联智库委员会委员,科技部国家高新区升级评审专家,中国新供给50人论坛成员,中国人民大学、中央财经大学、对外经贸大学、南开大学等兼职导师。中国人民大学经济学博士,清华大学经济管理学院博士后。曾先后担任国务院发展研究中心宏观部研究室副主任,国泰君安(行情601211,诊股)证券研究所董事总经理、首席宏观分析师,方正证券(行情601901,诊股)首席经济学家、研究所联席所长。长期从事宏观经济、公共政策、房地产等研究。曾参与重大文件和改革方案起草,在国务院发展研究中心年度量化绩效考核排名第四、第六。在《人民日报》、《经济研究》等报刊发表文章百篇,出版专著译著《宏观经济结构研究》(入选“当代经济学文库”)、《从奇迹到成熟:韩国转型经验》、《大势研判:经济、政策与资本市场》、《房地产周期》《新周期:中国宏观经济理论与实战》等。先后提出“新5%比旧8%好”、“5000点不是梦”、“改革牛”、“经济L型”、“新周期”、“房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融”等重要判断,是中国金融市场上最具影响力的经济学家之一。2015年带领团队在中国机构投资者的各大评选中,获得宏观第一大满贯冠军,获得新财富四项大奖,为新财富最佳分析师评选历史上获此殊荣的第一人。

  尽快确立城市群都市圈的规划战略

  一、正确认识当前区域经济发展新形势

  尽快确立城市群都市圈的规划战略

  推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局

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  二、人口流动的驱动因素和基本规律:人往高处走,人随产业走。

  二、新形势下促进区域协调发展的思路

  全球和各国人口流动符合经济-人口分布平衡法则:在完全的市场竞争和个体同质条件下,较高的人均收入将不断吸引区外人口净迁入,直至该地区人均收入与其他地区持平。(参见:2018年《中国人口大迁移》、2016年《控不住的人口:从国际经验看北京上海等超大城市人口发展趋势》、《人口迁移的国际规律与中国展望》)。2012年OECD248个城市功能区的经济-人口比值的中位数为1.01,平均值为1.07。

  本文为习近平总书记2019年8月26日在中央财经委员会第五次会议上的部分讲话。

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  第六,完善财政转移支付制度。要完善财政体制,合理确定中央支出占整个支出的比重。要对重点生态功能区、农产品(行情000061,诊股)主产区、困难地区提供有效转移支付。基本公共服务要同常住人口建立挂钩机制,由常住地供给。要运用信息化手段建设便捷高效的公共服务平台,方便全国范围内人员流动。

  新中国成立后,我国生产力布局经历过几次重大调整。“一五”时期,苏联援建的156项重点工程,有70%以上布局在北方,其中东北占了54项。后来,毛泽东同志在《论十大关系》中提出正确处理沿海工业和内地工业的关系,20世纪60年代中期开展“三线”建设。改革开放以后,我们实施了设立经济特区、开放沿海城市等一系列重大举措。20世纪90年代中后期以来,我们在继续鼓励东部地区率先发展的同时,相继作出实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起等重大战略决策。党的十八大以来,党中央提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等新的区域发展战略。下一步,我们还要研究黄河流域生态保护和高质量发展问题。

  我国幅员辽阔、人口众多,各地区自然资源禀赋差别之大在世界上是少有的,统筹区域发展从来都是一个重大问题。

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  总的来看,我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化,中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。我们必须适应新形势,谋划区域协调发展新思路。

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  第二,尽快实现养老保险全国统筹。养老保险全国统筹对维护全国统一大市场、促进企业间公平竞争和劳动力自由流动具有重要意义。要在确保2020年省级基金统收统支的基础上,加快养老保险全国统筹进度,在全国范围内实现制度统一和区域间互助共济。

  尽快确立城市群都市圈的规划战略

  1、首先需要解决深层次认识问题。深刻认识城市群、都市圈比小城镇更节约土地、更节约能源、更有活力、更有效率,更符合产业集聚和人口集聚的经济社会发展规律。违背经济规律必然受到惩罚,小城镇化模式导致人地分离供求错配、一二线高房价三四线高库存、大城市公共交通供给不足、城市建设用地供给不足、人的城镇化落后于土地城镇化、资源浪费、内需不振、区域分割等。

  第二,发挥比较优势。经济发展条件好的地区要承载更多产业和人口,发挥价值创造作用。生态功能强的地区要得到有效保护,创造更多生态产品。要考虑国家安全因素,增强边疆地区发展能力,使之有一定的人口和经济支撑,以促进民族团结和边疆稳定。

  东北地区建设现代化经济体系具备很好的基础条件,全面振兴不是把已经衰败的产业和企业硬扶持起来,而是要有效整合资源,主动调整经济结构,形成新的均衡发展的产业结构。要加强传统制造业技术改造,善于扬长补短,发展新技术、新业态、新模式,培育健康养老、旅游休闲、文化娱乐等新增长点。要促进资源枯竭地区转型发展,加快培育接续替代产业,延长产业链条。要加大创新投入,为产业多元化发展提供新动力。

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  2018年中国城镇化率59.6%,未来还有较大空间。根据经济规律和国际经验,人往城市群都市圈流动的趋势还远远没有结束,到2030年2亿新增城镇人口的约80%将分布在19个城市群。

  3、大力实施人地挂钩,实现供求平衡。推行新增常住人口与土地供应挂钩,人口流入的城市群都市圈要加大建设用地供应,人口流出的区域要减少土地供应。这是再朴素不过的道理。

  尽快确立城市群都市圈的规划战略

  我们采用近百年的跨国数据,涵盖美国、英国、法国、德国、意大利、日本、韩国、印度、巴西、中国等不同类型国家,研究发现,除了德国等少数国家,绝大多数国家的人口都在持续向城市群、都市圈集聚,人口平均分布和区域均衡发展是个伪命题。发达国家城市化一般经历两个阶段:从城镇化到城市群都市圈,部分国家会在城市化后期出现郊区化,比如美国,但仍是都市圈内部的人口分布调整,而不会出现人口回流小城镇甚至农村的整体现象。从联合国公布的1950年以来全球数据看,越是能级高的都市圈人口增长越快,比如500万人以上的都市圈,而越是能级低的城市人口增长越慢甚至净流出,比如50万人以下的小城市。从1983年以来中国人口的年均增速看:一二线、强三线增长,弱三线停滞,四线流出。从上百年全球人口流动的基本趋势看,小城镇化模式与经济规律不符。

  尽快确立城市群都市圈的规划战略

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  过去几十年中国城市化模式长期存在争论:小城镇模式还是以大城市引领的都市圈城市群模式?从文件和实践看,过去总的指导思想是:“控制大城市人口、积极发展中小城市和小城镇、区域均衡发展”,即小城镇模式的区域规划和城市规划思想长期主导,初衷是为了避免其他国家走过的城市化弯路,比如欧美的大城市病、拉美的贫民窟等问题,这是中国相当一部分学者和政策设计者的主张。听起来好像非常理想,关起门来想好像也很合理,但实践中却严重脱离实际,与人口流动趋势、发达国家城市化国际经验、市场化配置资源等相违背,造成了一系列严重问题。

  第三,改革土地管理制度。要加快改革土地管理制度,建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。在国土空间规划、农村土地确权颁证基本完成的前提下,城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。要使优势地区有更大发展空间。

  尽快确立城市群都市圈的规划战略

  我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段,对区域协调发展提出了新的要求。不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平,而是要根据各地区的条件,走合理分工、优化发展的路子。要形成几个能够带动全国高质量发展的新动力源,特别是京津冀、长三角、珠三角三大地区,以及一些重要城市群。不平衡是普遍的,要在发展中促进相对平衡。这是区域协调发展的辩证法。

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  6、改善北京、上海等大城市人口调控政策,打造国际化大都市,增强城市活力。改变人口总量调控目标,保持相对开放的人口迁徙政策,吸引区外年轻人口。

  第五,全面建立生态补偿制度。要健全区际利益补偿机制,形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面。要健全纵向生态补偿机制,加大对森林、草原、湿地和重点生态功能区的转移支付力度。要推广新安江水环境补偿试点经验,鼓励流域上下游之间开展资金、产业、人才等多种补偿。要建立健全市场化、多元化生态补偿机制,在长江流域开展生态产品价值实现机制试点。

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  三、促进区域协调发展的主要举措

  12月15日,《求是》杂志刊发习近平总书记的重要文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》(全文附后),指出“我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化,中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。我们必须适应新形势,谋划区域协调发展新思路。”。

  一、世界各国人口流动的基本趋势:都市圈化,城市的胜利。

  尽快确立城市群都市圈的规划战略

  5、进一步发展城市轨道交通,尤其在城市群都市圈。大力提高城市轨道交通路网密度,推进轨道交通系统制式多元化发展,改变当前以中心城为核心的放射型轨道交通体系为环状“井”字形。

  很多问题争论不休,是因为看问题的视野不够开阔,闭门造车,“差不多”就会“差很多”。当采取国际视角后,很多问题就会变得十分清楚。那么,回应城市化模式争论,需要研究清楚四个基本问题:世界各国人口流动的基本趋势是什么?人口流动的驱动因素是什么?过去几十年中国小城镇化模式规划思想造成了什么影响?中国未来城市化模式:小城镇化还是城市群都市圈?

  尽快确立城市群都市圈的规划战略

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  要从多方面健全区域协调发展新机制,抓紧实施有关政策措施。

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  四、关于推动东北全方位振兴

  2、尽快改变“控制大城市人口、积极发展中小城市和小城镇、区域均衡发展”的城镇化思路,确立城市群都市圈的城市规划和区域规划战略。小城镇模式本质是采用行政手段固化人口、土地、技术、金融等要素流动,不利于优化资源配资,违背市场化改革方向,固化社会阶层流动,本质是计划经济思路。确立城市群模式,需要一系列市场化改革,要促进人口、土地、技术等要素自由充分流动,推动农民工市民化,社保跨区域联接流动,户籍制度改革,跨省换地等。

  新形势下促进区域协调发展,总的思路是:按照客观经济规律调整完善区域政策体系,发挥各地区比较优势,促进各类要素合理流动和高效集聚,增强创新发展动力,加快构建高质量发展的动力系统,增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力,增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能,形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

  第三,完善空间治理。要完善和落实主体功能区战略,细化主体功能区划分,按照主体功能定位划分政策单元,对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区等制定差异化政策,分类精准施策,推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。

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  4、优化人口的空间分布,促进职住平衡。推进新增人口向新城集聚,并积极在新城布局相应产业,包括向新城疏解中心城部分功能及部分优质公共服务资源,减少交通拥堵。

  客观讲,发达国家城市化模式虽然存在诸多问题,但整体上是成功的,尊重了市场规律、优化了资源配置、促进了经济增长、实现人的自由流动与发展,主张“小城镇化模式”的学者和政策研究者试图超越经济规律、市场化原则和发达国家成功经验,试图通过采取行政措施人为阻碍人口自由流动、人民对城市文明的向往以及年轻人社会阶层流动,是相当自负的。

  东北地区是我国重要的工农业基地,维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的战略地位十分重要。党的十八大以来,我先后到东北调研5次,2次召开专题座谈会。下一步,特别是“十四五”时期,要有新的战略性举措,推动东北地区实现全面振兴。

  三、过去几十年中国小城镇化模式主导:人地分离,供求错配。

  3月5日政府工作报告提出“坚持以中心城市引领城市群发展”。

  第一,尊重客观规律。产业和人口向优势区域集中,形成以城市群为主要形态的增长动力源,进而带动经济总体效率提升,这是经济规律。要破除资源流动障碍,使市场在资源配置中起决定性作用,促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中,提高资源配置效率。当然,北京、上海等特大城市要根据资源条件和功能定位合理管控人口规模。

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  东北地区国有经济比重较高,要以改革为突破口,加快国有企业改革,让老企业焕发新活力。要打造对外开放新前沿,多吸引跨国企业到东北投资。开放方面国家可以给一些政策,但更重要的还是靠东北地区自己转变观念、大胆去闯。要加快转变政府职能,大幅减少政府对资源的直接配置,强化事中事后监管,给市场发育创造条件。要支持和爱护本地和外来企业成长,弘扬优秀企业家精神。东北振兴的关键是人才,要研究更具吸引力的措施,使沈阳、大连、长春、哈尔滨等重要城市成为投资兴业的热土。要加强对领导干部的正向激励,树立鲜明用人导向,让敢担当、善作为的干部有舞台、受褒奖。

  尽快确立城市群都市圈的规划战略

  由于规模效应、交易成本、物流成本等,大多数产业具有集聚效应,服务、高新技术、金融、制造等更明显,人随产业走,人口自然向城市群都市圈集聚,向经济更发达、收入水平更高、更能提供就业机会的地区流动和集聚,尤其那些有才华有梦想的年轻人。无论是“中国梦”还是“美国梦”,核心是实现社会阶层流动。

  尽快确立城市群都市圈的规划战略

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  第一,形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场。要实施全国统一的市场准入负面清单制度,消除歧视性、隐蔽性的区域市场壁垒,打破行政性垄断,坚决破除地方保护主义。除中央已有明确政策规定之外,全面放宽城市落户条件,完善配套政策,打破阻碍劳动力流动的不合理壁垒,促进人力资源优化配置。要健全市场一体化发展机制,深化区域合作机制,加强区域间基础设施、环保、产业等方面的合作。

  尽快确立城市群都市圈的规划战略

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  4月8日,国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》,放开放宽落户限制,大城市群都市圈受益。

  尽快确立城市群都市圈的规划战略

  第四,保障民生底线。区域协调发展的基本要求是实现基本公共服务均等化,基础设施通达程度比较均衡。要完善土地、户籍、转移支付等配套政策,提高城市群承载能力,促进迁移人口稳定落户。促进迁移人口落户要克服形式主义,真抓实干,保证迁得出、落得下。要确保承担安全、生态等战略功能的区域基本公共服务均等化。

  当前,我国区域发展形势是好的,同时出现了一些值得关注的新情况新问题。一是区域经济发展分化态势明显。长三角、珠三角等地区已初步走上高质量发展轨道,一些北方省份增长放缓,全国经济重心进一步南移。2018年,北方地区经济总量占全国的比重为38.5%,比2012年下降4.3个百分点。各板块内部也出现明显分化,有的省份内部也有分化现象。二是发展动力极化现象日益突出。经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势比较明显。北京、上海、广州、深圳等特大城市发展优势不断增强,杭州、南京、武汉、郑州、成都、西安等大城市发展势头较好,形成推动高质量发展的区域增长极。三是部分区域发展面临较大困难。东北地区、西北地区发展相对滞后。2012年至2018年,东北地区经济总量占全国的比重从8.7%下降到6.2%,常住人口减少137万,多数是年轻人和科技人才。一些城市特别是资源枯竭型城市、传统工矿区城市发展活力不足。

posted @ 19-12-17 06:21  作者:admin  阅读量:

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